１　表外漢字の字体問題に関する基本的な認識

（1）従来の漢字施策と表外漢字の字体問題

　戦後の漢字施策については，当用漢字表（昭和21年11月），当用漢字別表（昭和23年2月），当用漢字音訓表（昭和23年2月），当用漢字字体表（昭和24年4月），常用漢字表（昭和56年10月）などが，国語審議会の答申に基づき，内閣告示．内閣訓令によって実施されてきた。これらのうち，字体にかかわるものとしては当用漢字字体表と常用漢字表がある。
　当用漢字字体表では，「漢字の読み書きを平易にし正確にする（当用漢字字体表「まえがき」）」ために，「異体の統合，略体の採用，点画の整理などをはかるとともに，筆写の習慣，学習の難易をも考慮した。なお，印刷字体と筆写字体とをできるだけ一致させることをたてまえとし（同上）」ていた。それに対して，常用漢字表では，「主として印刷文字の面から（答申前文）」検討され，当用漢字字体表の「印刷字体と筆写字体とをできるだけ一致させる」という方針を更に進める立場は採らなかった。すなわち，筆写の際に用いられている様々な略字や筆写字形を印刷文字に持ち込むことによって，当用漢字字体表の制定後も残っていた印刷と筆写における字形上の不一致を解消させようとはしなかった。これは印刷文字における字体使用の実態を混乱させないことを最優先する考えから，当時，既に定着していた当用漢字の字体を動かさないことにしたためである。その結果，常用漢字表では，筆写のことは別に扱うこととし，当用漢字字体表に掲げられている字体を基本的に踏襲した。
　また，表外漢字の字体については，昭和54年に出された常用漢字表の中間答申の前文及び昭和56年の答申前文で「常用漢字表に掲げていない漢字の字体に対して，新たに，表内の漢字の字体に準じた整理を及ぼすかどうかの問題については，当面，特定の方向を示さず，各分野における慎重な検討にまつこととした。」と述べ，国語審議会としての判断を保留した。
　しかし，ワープロ等の急速な普及によって，表外漢字が簡単に打ち出せるようになり，常用漢字表制定時の予想をはるかに超えて，表外漢字の使用が日常化した。そこに，昭和58（1983）年のJIS規格の改正による字体の変更，すなわち，鴎（←），祷（←），涜（←）のような略字体が一部採用され，括弧内の字体がワープロ等から打ち出せないという状況が重なった。この結果，一般の書籍類で用いられている字体とワープロ等で用いられている字体との間に字体上の不整合が生じた。平成9（1997）年1月の改正による現行のJIS規格（JIS �] 0208）においては，鴎（），祷（），涜（）などの括弧内の字体はそれぞれの括弧外の略字体と同一コードポイントに包摂されるという扱いに変更された。さらに，平成12（2000）年1月に，現行JIS規格（JSI �] 0208）を拡張するために制定されたJIS規格（JIS �] 0213）において，括弧内の字体が第3水準漢字として符号化されたが，現時点では，ワープロ等から括弧内の字体が打ち出せない状況は基本的に変わっていない。
　上述のような状況の下で，表外漢字の字体が問題とされるようになったが，この問題は，�@一般の書籍類や教科書などで用いられている「」や「」がワープロ等から打ち出せないこと，�A仮に「鴎」と「」の両字体を打ち出すことができたとしても，どちらの字体を標準と考えるべきかの「字体のよりどころ」がないこと，の2点にまとめられる。2点目については，既に述べたようにJIS規格の改正問題以前から存在していたものである。現時点で，国語審議会が表外漢字字体表を作成したのは，この問題が既に一般の文字生活に大きな影響を与えているだけでなく，今後予想される情報機器の一層の普及によって，表外漢字における標準字体確立の必要性がますます増大すると判断したためである。